导言：央行年初放大招——《非银行支付机构条例》要来了

近期国家金融监管领域中最热门的是什么，2021年1月20日央行发布《非银行支付机构条例》征求意见稿（以下简称《条例（征）》）这一话题无疑榜上有名。《条例（征）》中不乏“拆分”、“吊销”等颇为严格的字眼，有不少媒体已经用“支付行业要变天”等表述来进行解读。联想到去年10月马云在外滩金融论坛上的语出惊人，蚂蚁集团被约谈并推迟上市，再想想本次《条例（征）》在今年一月份横空出世……相信不少人此时已经“眉头一皱，发现事情并不简单”。支付行业到底会不会变天，这需要时间来检验；从现在的征求意见稿到最终条例的成文落地，也可能存在一定变数。趁着支付新规要出台的东风，笔者拟通过系列文章向大家介绍“熟悉又陌生”的支付行业，试图从民事法律关系、行政监管与合规、刑事风险预防等角度分析与支付行业相关的制度。本文作为系列文章的首篇，让我们怀揣着轻松的心情踏上旅途，先聊一聊有关支付的那些事儿。

一、回归支付本身：先和您唠个有关“支付”发展的嗑

本次《条例（征）》释放出了多个“重磅”声音：重塑业务分类标准、加强反垄断、维护市场公平竞争、实行穿透式监管……但无论央行本次对支付行业出台何种举措、传递出何种信号，一切还得从支付本身出发，揭开支付的神秘面纱。

现在常被拿来讨论的“支付”，更多是指由飞速发展的网络技术以及日益普及的电子商务催生出的第三方支付。法律层面，《非银行支付机构网络支付业务管理办法》（以下简称《网络支付管理办法》）将第三方支付称为网络支付，是指收款人或付款人通过计算机、移动终端等电子设备，依托公共网络信息系统远程发起支付指令，且付款人电子设备不与收款人特定专属设备交互，由支付机构为收付款人提供货币资金转移服务的活动。

在“淘宝网、支付宝、微信商城、财付通”尚未成为耳熟能详的事物之前，买卖商品，除了“原始”的现金交易，最常用的就是POS机刷卡和银行转账支付。整个交易流程的核心有三步：首先，买方账户所在银行先把款项转到一个结算账户里；其次，买方账户所在银行通过资金清算机构，和卖方账户所在银行进行资金清算；最后，款项从买方账户中转移到卖方账户。在即时交易的时期，银行是支付中的绝对主导——银行不仅是买卖双方进行收付款的中介，还直接管理着买卖双方的账户。

但是，随着电子商务出现，这一套支付流程就暴露出了问题：在缺乏信任的情况下，买家不愿先付款，卖家也不愿先发货。第三方支付正是在这种“困境”中应运而生的。买方选购商品后，先用第三方支付平台的账户进行支付，由平台通知卖家发货；买方收到货并且检验物品合格后，就可以通知付款给卖家。由于第三方支付平台最初依附于大型门户网站（比如，支付宝最初就是依附于淘宝网），且以与其合作的各银行信用作为依托，因此能够较好地解决网络交易中信用不足的难题。这相当于在买卖双方之间加了一个安全阀：第三方支付平台既能当中介，还能保管，还能监督。第三方支付平台的地位由此得到了提升，在这个过程中，银行原先的主导角色逐渐被弱化。

二、账户？余额？再来看看第三方支付里傻傻分不清楚的基础概念们

面对第三方支付，相信很多人都提出过一连串疑问：支付账户，这是什么？它和银行账户有什么关系？账户余额里的数字，能代表钱包里的人民币吗？它安全吗？

第三方支付平台中的支付账户，按照《条例（征）》的规定，它是一种“凭以发起支付指令、用于记录预付交易资金余额、反映交易明细的电子簿记”。支付账户的余额，按照《网络支付管理办法》第七条的规定，它不同于客户本人的商业银行货币存款，其实质为客户向支付机构购买的、所有权归属于客户并由支付机构保管的预付价值，不受《存款保险条例》保护；该预付价值对应的货币资金的所有权归属客户，但以支付机构名义存放在商业银行，可由支付机构向其开户银行发起支付指令进行调拨。简单翻译一下，支付账户是一套虚拟的账户体系，功能就是记录每一笔资金的流向。账户余额里显示的数字并不是实际的资金，而是一种预付价值，它代表着资金流动的一种信息。

这么说可能还有些抽象，那就再联系第三方支付平台的转账业务来看一看。通过第三方支付平台转账，主要存在两种模式：一是从银行卡转款到支付账户上，二是从支付账户上转款到银行卡上。前者通常被称为“充值”；后者通常被称为“提现”。从结果上看，好像这两种转账都是让一个账户钱变少，一个账户钱变多。但从最直接的用户体验上，仍然能感受到明显区别：充值的瞬间余额就会显示增加，提现却往往有一定的时间差，比如提示我们2小时内才能到账。对于充值环节而言，由于支付账户本身是一种虚拟的账户体系，它只要接收到了“发起充值”的指令，就会在余额里直接同步显示充值金额。但其实，这个数字背后的真实资金流动却不是即时的，支付平台会和银行做进一步的清算。而提现的过程，第三方支付平台要先把钱款冻结，然后再通知银行去扣款，整个流程必须要依赖于银行提供的支付接口，这自然需要时间去处理。

另外，预付价值仅代表支付机构的企业信用，法律保障机制上远低于《人民银行法》、《商业银行法》、《存款保险条例》保障下的央行货币与商业银行货币。一旦支付机构出现经营风险或信用风险，将可能导致支付账户余额不能回兑为商业银行货币，客户将遭受财产损失。因此，支付账户里的余额确实不能算作完全安全的。

三、储值or支付：新规下的支付业务选择

《条例（征）》的一大亮点，是重新对支付业务进行了种类划分。《条例（征）》之前，央行对支付业务的划分规则是：网络支付、预付卡的发行和受理、银行卡收单和中国人民银行确定的其他支付服务。其中，网络支付又包括货币汇兑、互联网支付、移动电话支付、固定电话支付、数字电视支付等。这是一种侧重外在表现形式，看起来相当细致但也相当复杂的业务划分方法。尤其是随着越来越多的创新支付方式出现，实际监管中容易造成认定上的难题，导致监管空白，形成监管套利。

《条例（征）》从业务实质出发，将支付业务分成了储值账户运营和支付交易处理两大类。先来看看官方表述：“储值账户运营是指通过开立支付账户或者提供预付价值，根据收款人或者付款人提交的电子支付指令，转移货币资金的行为。法人机构发行且仅在其内部使用的预付价值除外”；“支付交易处理是指在不开立支付账户或者不提供预付价值的情况下，根据收款人或者付款人提交的电子支付指令，转移货币资金的行为”。如果没有相关的知识储备，初读这些文字，必然一头雾水。其实，理解的关键，就是前文所说的支付账户：储值账户运营业务里有支付账户，有账户余额；支付交易处理业务里不需要支付账户，相应也就不存在账户余额。对于开展支付交易处理业务的第三方支付平台，可以将其理解成一个“付款工具人”，平台前端给用户们提供各式各样的支付方式，平台后端连着各种合作银行，由平台负责和银行之间的结算。

在两类业务中，相比于支付交易处理业务，储值账户运营业务可能涉及到更多的流动性风险和信用风险。如前所述，支付账户实际上是虚拟的，存在于支付账户里的余额是一种预付价值，且这种预付价值又不同于客户本人的银行存款，不受《存款保险条例》保护，一旦支付机构出现流动性或信用风险，客户极有可能遭受财产损失。其实在2017年1月，央行就曾经发布《关于非银行支付机构客户备付金集中存管的通知》，实施支付机构客户备付金集中存管制度。本次《条例（征）》再次明确了从事储值账户运营机构不得向用户支付与支付账户余额或预付价值余额期限有关的利息等收益，体现出监管层对该领域重点监管的决心。

四、支付“双雄”变“双熊”？新规面前，支付宝、微信支付会面临拆分危险吗？

《条例（征）》的另一大突破在于，首次出现了有关支付市场反垄断的规定。此前一度传言接受了反垄断调查的支付宝和微信支付这两大巨头，一下子又被推上了风口浪尖。如果支付宝和微信支付一旦被认定为构成垄断，根据《条例（征）》，央行可能会向国务院反垄断执法机构建议采取停止滥用市场支配地位行为、停止实施集中、按照支付业务类型拆分非银行支付机构等相当严厉的措施。支付宝和微信支付会不会“带头中枪”，关键问题就在于：它们构成垄断了吗？

来看一看《条例（征）》中确立的反垄断认定规则：

市场支配地位预警措施（触及任一可发起预警）

五、变化中的不变：合法合规永远是支付机构可持续发展的基础

无论是对支付业务进行重新分类，还是强调支付市场反垄断，实际上都释放出国家将更严格地对支付行业进行监管的信号。这和近些年来频发的支付乱象有关：一些支付机构在普惠金融、创新金融旗号的掩护下，不尊重用户的合法权益、无序地开展业务。平台踩雷，老板跑路，普通群众维权无门，只能对着手机屏幕欲语泪先流……国家出手便成为情理之中。

除了在业务分类和反垄断两大领域进行了创新，《条例（征）》主要是在归纳、整合、细化此前的监管规则的基础上制定的，对用户权益、用户信息、知情权等方面的保护进行了重申和深化，具体的合规要点参照了此前《非金融机构支付服务管理办法》、《网络支付管理办法》中的相关规定。这其实就是新规“变化中的不变”。对支付机构而言，不仅要关注新规中的“变”，也要注意新规中的“不变”；否则，在开展业务的过程中，很容易一脚踩进违法违规的坑中。

从民事的角度看，支付机构如果未尽法定的合规义务（例如，还没有取得付款人授权就开展业务；没有事先确认用户真实身份；混淆代扣和免密支付的界限，在代扣业务中采用“免密支付”等表述和宣传，带来用户误解等等），最终给用户带来了一定损失，很可能被认定为在提供支付服务的过程中存在侵权行为，进而承担一定的赔偿责任。

从行政的角度看，支付机构如果未严格遵守监管规则，如：未按规定建立客户实名制管理、建立客户风险评级管理；发现客户疑似或者涉嫌违法违规行为未按规定采取有效措施；通过套码/跳码（商户编码）方式收取超额手续费；未按照规定履行客户身份识别义务；未履行反洗钱义务等，支付机构、甚至其直接责任人员将面临高额罚款或其他方式的行政处罚。

从刑事的角度看，支付机构可能因非法从事资金支付结算业务，涉嫌非法经营罪；因替违法网贷平台提供支付通道，涉嫌各种“套路贷”的共同犯罪；因客观上支持用户的非法交易行为，涉嫌洗钱罪或帮助网络犯罪活动罪或掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪；还可能因为不恰当收集、处理用户个人信息而涉嫌侵犯公民个人信息罪。

这也警醒支付机构，不能以为依靠技术优势和用户规模就可以一劳永逸，坚持合法合规将永远是自身开展业务应恪守的底线。

结语

目前监管收紧，但支付行业总体依旧活跃，各大互联网平台纷纷开发自有支付工具。例如，字节跳动的doupay、快手的老铁支付、拼多多的多多钱包、B站的bilibilipay……或许，大家的手机里又要多几个支付APP了。支付市场日益活跃，国家的监管自然也要与时俱进。相信在看不见的手和国家监管层重拳出击的双重保障下，支付行业会朝着更加健康的方向发展。

[①] 参见中国人民银行发布的“2019年支付体系运行总体情况”，http://www.pbc.gov.cn/zhifujiesuansi/128525/128545/128643/3990502/index.html，访问时间2021年1月25日。

作者：冒小建，李余，李萌