一、问题的由来

最高院民四庭在2019年5月20日向交通运输部海事局进行复函[1]，明确“依据行政诉讼法及司法解释有关规定，行政机关行使行政职权过程中作出实际影响行政相对人权利义务的行为，均属于行政诉讼受案范围，法律另有规定除外。目前我国交通事故责任认定书不仅对有关事实进行确认且对当事人的责任进行了分配，实际影响了行政相对人权利义务，在民事诉讼中作为处理交通事故案件的证据，并不能成为阻碍行政相对人向人民法院提起行政诉讼的理由。公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书之所以不可诉，是因为《道路交通安全法》第七十三条作出了特别规定予以排除。将水上交通事故责任认定书排除行政诉讼受案范围没有法律依据。”我们注意到《中华人民共和国海上交通安全法》在上述复函日期后的2021年4月29日修订，2021年9月1日开始实施，上述提及的八十五条第二款即在本次修订中加入，因此，民四庭之前的复函，因为有了《中华人民共和国海上交通安全法》的明确规定，民四庭认为调查报告和责任认定书不可诉有了明确的法律依据。

二、尝试探讨和分析的若干具体问题

（一）就海上交通事故与船舶污染事故出具的共同事故调查报告是否不具有行政可诉性？

根据《海上船舶污染事故调查处理规定》第十一条规定，船舶因发生海上交通事故造成海洋环境污染的，海事局对船舶污染事故的调查与船舶交通事故的调查同时进行，并且，实践中往往对海上交通事故与船舶污染事故调查结果进行合并，出具一份事故调查报告作为两项调查的共同报告。此类共同报告同时包含海上交通事故与船舶污染事故的责任认定，并不仅是《2021年涉外商事海事审判纪要》第89条所规定的海上交通事故责任认定行为，此时，此条规定能否作为认定该共同事故责任认定行为行政可诉性的法律依据？

值得注意的是，《海上船舶污染事故调查处理规定》第二十一条：“船舶污染事故当事人对事故认定不服的，可以在收到《船舶污染事故认定书》之日起15日内，向船舶污染事故调查处理机构或者其上级机构申请一次重新认定。”该条规定表明，当事人有权对船舶污染事故责任认定行为申请重新作出。根据《2021年涉外商事海事审判纪要》的意见，海上交通事故责任认定行为不属于行政行为，行政相对人即事故当事人无法对该行为申请行政复议或提起行政诉讼，更不可能申请行政机关重新作出。实际上，《海上交通安全法》也确未规定行政当事人可以申请重新认定。可见，法律法规对海上交通事故责任认定行为与船舶污染事故责任认定行为的认定似乎并不相同，那么，《2021年涉外商事海事审判纪要》第89条能否适用于包含船舶污染事故责任认定的共同事故调查报告，还需进一步探讨。

（二）包含对事故责任人明确处理建议的事故调查报告实质上已经对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响

支持海事事故调查报告或责任认定书不属于行政诉讼受案范围的主要理由是海事事故调查与责任认定行为不是法律责任分配的认定，对行政相对人的权利义务并不直接产生实际影响，故不具有行政可诉性。多数海事事故调查报告主要包括事故基本情况、事故原因、事故责任认定和安全管理建议，如前述观点所言，该事故责任认定通常仅对涉事船舶的主次责任进行划分，并不涉及任何处置相关责任人权利义务的内容。但是，部分特别重大海事事故的调查报告还会出具对事故责任人的处理建议，部分处理建议中，交通运输部或交通运输部海事局成立的调查组直接认定责任方违反具体的法律规定，建议下属海事局作出具体处理决定，对当事人的权利义务处置作出了非常明确具体的建议。以《青岛“4·27”船舶污染事故调查报告》[2]为例，交通运输部会同生态环境部、农业农村部及山东人民政府成立调查组出具调查报告，报告中明确建议由行政层级较低的青岛海事局按照相关规定做出行政处罚。

下属海事局并没有对特别重大海事事故的组织调查权，尽管调查报告中的措辞是“建议”，但下属海事局会接受上级机关组织调查组报告之明确处理建议是大概率事件，调查报告实质上已经构成对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响。

1、《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，人民政府负责成立调查组对事故进行调查，出具事故调查报告，并对报告作出批复，当事人就调查报告及其批复提起的行政诉讼同样面临报告批复对行政相对人不具有法律效力、并非最终行政行为、仅为事故处理的证据等抗辩。

2、最高人民法院在（2018）最高法行再127号案认为：县级人民政府对一般事故调查报告的批复，虽从形式上看是上级行政机关对下级行政机关所作，但其认定了事故责任，且这种认定具有公定力和约束力，对公民、法人或其他组织的合法权益可能产生不利影响，故根据上述规定所作批复具有可诉性……62号批复构成针对特定主体就特定事项作出的行政处理决定，已对再审申请人的权利义务直接产生实际影响，该批复构成可诉的行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

3、最高人民法院在（2018）最高法行申2613号案中明确提出：要防止“一刀切”，不宜泛化认定相关实际影响而将批复一律纳入行政诉讼的受案范围，亦不可片面限缩援引司法解释上述规定而将批复一律拒之门外。要结合案件的具体情况，看是否对当事人的实体权益产生重要影响和侵害，是否存在明确设定或者改变其权利义务的情形，是否确有必要对在此环节所作的行政行为的实体、程序合法性单独进行审查判断，从而对不同表现情形的批复之可诉性作出科学合理的界定。

可见，行政诉讼司法实践中，针对事故调查报告具有不同情形，行政可诉性的认定并不以特定文件形式而一刀切认为所有事故调查报告均不具有行政可诉性，关闭权利义务受到实际影响的当事人通过法定程序维护其正当权益的大门。

总结

1、理解：按照纪要现在的内容，不可诉为常态，可诉为例外。纪要明确表示在适用中存在的问题需及时层报最高人民法院民四庭，后续纪要存在被再次调整的可能性。
2、观点：海上交通事故与道路交通事故相比，复杂程度更高，涉及利益方更多，在事故调查报告及责任认定书的可诉性问题上，与类比适用道路交通事故责任认定书的处理方式相比，我们认为，类比适用《生产安全事故报告和调查处理条例》的处理方式，会更符合实际情况。

[1] https://mp.weixin.qq.com/s/mXP7x4GYU_C7bEi6_FVLaA

[2]https://www.msa.gov.cn/page/article.do?articleId=93D989DA-CA4B-4BBC-919A-8857DE4505DF

作者：李洪伟、黄美春